Tarifa social da eletricidade: 15 anos de ação social pelo setor elétrico

Em 2010, no âmbito da Estratégia Nacional para a Energia 2020, o Decreto-Lei n.º 138-A introduziu um regime mais claro e estruturado, definindo critérios de elegibilidade assentes no rendimento do agregado, na sua composição e em situações médicas específicas. Nos anos seguintes, o regime foi sendo alargado, integrando novos escalões de rendimento, situações de vulnerabilidade extrema, doenças crónicas e, mais recentemente, medidas excecionais associadas à pandemia de COVID-19. A TSE evoluiu, assim, de um apoio restrito para um mecanismo abrangente e integrado.

A TSE tem sido uma das principais respostas ao fenómeno da pobreza energética, conceito que deriva do termo fuel poverty, desenvolvido no Reino Unido no final do século XX, inicialmente associado à incapacidade de manter as habitações adequadamente aquecidas a um custo comportável. Com o tempo, a abordagem foi alargada a nível europeu, passando a integrar também necessidades de arrefecimento, saúde e bem-estar, bem como fatores estruturais como rendimentos, custos da energia e eficiência energética dos edifícios e equipamentos.

Em Portugal, esta perspetiva encontra-se refletida na Estratégia Nacional de Longo Prazo para o Combate à Pobreza Energética (ELPPE), que reconhece o carácter multifatorial e estrutural do problema e promove respostas que vão além de mecanismos compensatórios, incluindo a capacitação dos cidadãos e o apoio personalizado através de balcões municipais de energia.

Neste contexto, importa reconhecer que a TSE, embora simples e eficaz no alívio imediato da fatura, não atua sobre as causas estruturais da pobreza energética. O seu carácter automático e passivo contribui pouco para a mudança de comportamentos ou para a adoção de soluções de eficiência energética pelos agregados beneficiários.

Inicialmente, a TSE abrangia apenas beneficiários de prestações sociais específicas, como o complemento solidário para idosos, o rendimento social de inserção ou o primeiro escalão do abono de família, estando limitada a contratos em BTN até 4,6 kVA e a habitações permanentes. A atribuição dependia de pedido junto do comercializador, responsável pela aplicação do desconto na fatura.

Em 2014, o Decreto-Lei n.º 172/2014 alargou os critérios, introduzindo um critério económico de elegibilidade e aumentando a potência contratada elegível para 6,9 kVA. Paralelamente, foi criado o Apoio Social Extraordinário ao Consumidor de Energia (ASECE), cumulativo com a TSE e assente nos mesmos critérios.

Vale ainda a pena mencionar a criação do apoio social extraordinário ao consumidor de energia (ASECE), através do Decreto-Lei n.º 102/2011, de 30 de setembro, que poderia ser cumulativo com o benefício da TSE e cujo regime é operacionalizado seguindo os mesmos critérios de aplicação desta.

A automatização da atribuição da TSE, operacionalizada em 2016 através da Portaria n.º 178-B/2016, permitiu ganhos administrativos significativos, mas teve efeitos colaterais relevantes: um aumento expressivo do número de beneficiários — cerca de 13% dos clientes domésticos — e a perda de visibilidade da medida junto dos próprios consumidores, muitos dos quais desconhecem que beneficiam deste apoio.

É igualmente pouco conhecido que a TSE é financiada, em larga medida, pelo setor da produção de eletricidade em regime de mercado, nomeadamente pelas energias renováveis de maior escala — o mesmo setor que enfrenta hoje desafios económicos, financeiros e de aceitação social crescentes. Esta realidade levanta questões sobre a focalização da medida e a sua eficácia enquanto instrumento de política social. Uma tarifa social eficaz deve proteger, mas também capacitar, promovendo escolhas informadas e eficientes no consumo de energia, podendo evoluir para um modelo com maior carácter pedagógico e alinhado com sinais horários de preço.

Este modelo manteve-se até à publicação do Decreto-Lei n.º 15/2022, de 14 de janeiro, que passou a discriminar os centros eletroprodutores com fonte de energia primária não renovável e os aproveitamentos hidroelétricos com potência de ligação superior a 10 MVA.

Quase dois anos depois, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 104/2023, de 17 de novembro, que alterou o mecanismo de financiamento de forma mais pronunciada: os comercializadores de eletricidade e demais agentes de mercado na função de consumo passaram também a suportar parte dos custos da TSE, assegurando um modelo mais abrangente e partilhado. Ficaram isentos os produtores em regime de cogeração, as baterias para injeção a montante na rede, e os produtores renováveis em regime de remuneração garantida, ou que beneficiassem de regime bonificado de apoio à remuneração, ou que pagassem contribuições ao SEN, ou cuja potência de ligação fosse inferior a 10 MVA.

Atualmente, uma parte significativa do financiamento da TSE é assegurada pelos comercializadores. Contudo, não é claro se e como este custo é repercutido nos consumidores finais, criando opacidade e distorções concorrenciais no mercado retalhista. Certo é que, mesmo com mais agentes a participarem na repartição do financiamento, aliviando o encargo individual, e estando o número de clientes beneficiários da TSE situado em 800 mil desde 2016, os montantes a financiar têm aumentado de forma consistente, refletindo sobretudo a subida estrutural dos preços da eletricidade e a natureza indexada do apoio, que atua sobre o valor da fatura sem intervir nas causas profundas da carência económica que pretende combater.

Mais do que discutir como financiar a TSE, importa refletir sobre como reduzir estruturalmente a sua necessidade. O financiamento pelo Orçamento do Estado, conforme o modelo adotado a nível europeu, deve ser ponderado, pois trata-se de uma medida social e consagrada na lei com uma obrigação do Estado que deve obedecer a prestação de serviços públicos essenciais em ordem à proteção do utente. O modelo atual desvirtua este princípio e desresponsabiliza o Estado de avaliar o impacto do seu financiamento, através de um modelo que cria imprevisibilidade no mercado e discriminação entre agentes do mesmo.

Porém, esta não deve ser a única abordagem, pois não resolve o crescimento contínuo do montante requerido nem reduz o número de beneficiários.

A produção distribuída de eletricidade renovável, especialmente através de Comunidades de Energia Renovável (CER) e modelos de autoconsumo coletivo, assume um papel central. Projetos com componente social e solidária, como a CER Telheiras/Lumiar, em Lisboa, e a Asprela + Sustentável, no Porto, demonstram que é possível fornecer eletricidade renovável a custos reduzidos, promovendo inclusão social, literacia energética, adequação dos consumos e reforço do sentido de responsabilidade coletiva. Além disto, o potencial de serviços de flexibilidade para o sistema elétrico e de otimização do uso da rede, revela que este é, sem dúvida, um caminho a promover com maior ambição.

Para serem sustentáveis, estes modelos devem assentar em participação responsável, evitando soluções totalmente gratuitas que não incentivem apropriação nem mudança de comportamentos. Ao integrar-se numa lógica social e coletiva, a produção distribuída oferece uma alternativa estrutural à TSE, alinhada com a Diretiva (UE) 2019/944 e o pacote legislativo europeu, contribuindo para uma transição energética justa, eficiente e robusta.

O futuro passa por uma tarifa social mais focalizada, mais pedagógica e integrada com soluções estruturais como a eficiência energética e a produção distribuída. A transição energética não se faz apenas com novos megawatts instalados — faz-se também com consumidores informados, capacitados e envolvidos

Sara Freitas

Doutoramento em Sistemas de Energia Sustentáveis, focado na implementação da energia solar fotovoltaica nas cidades, e Mestrado em Engenharia da Energia e Ambiente, pela Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa. Entre 2019 e 2023, foi gestora de projetos e especialista em energia na Lisboa E-Nova - Agência de Energia e Ambiente Lisboa. Desde 2024 que integra a equipa de Política e Inteligência de Mercado na APREN - Associação Portuguesa de Energias Renováveis.